Обсуждены проблемы сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Муниципальный бюджетный процесс За счет чего можно сбалансировать муниципальный бюджет

UDK 336.14:352
BBK 65.261.7(2Ро

Purpose. The study of management problems balance local budgets, assessment of financial dependence of municipalities on regional funding, identification of related risks of social and economic development.

Methods . The study is based on economic and statistical analysis of budget parameters 52 municipalities of the Nizhny Novgorod region. The authors have considered indicators of the structure of municipalities income, defined average values obtained relative values based on the constructed time series (for the period from 2009 to 2013.), performed analytical group of municipalities in terms of specific volumes of financial assistance from the regional budget in the total amounts of income areas.

Results and practical significance. In the present study, authors discussed in detail and analyzed the performance of municipal budgets Nizhny Novgorod region, identified common trends and regional differences due to the differentiation of the level of economic development. Groups of areas, characterized by varying degrees of subsidies from the regional budget were defined. The conclusions about the presence in the region significantly depending on municipal budgets from the regional budget. Authors identified risks associated management balanced socio-economic development of municipalities related to the current financial dependence on their budgets. The results can be used to develop efficiency measures subsidizing the budgets of municipalities, as well as strategy development areas.

Scientific novelty . Scientific novelty of the work is due to perform the analysis control balance the budgets of municipalities on the basis formed by a unique set of data interpretation of the results and conclusions obtained for the first time for the region.

В современных условиях процесс эффективного управления государственными финансами в значительной степени сопряжен с необходимостью обеспечения устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, а также поддержания сбалансированности бюджетов различных уровней. Выработка эффективных методов управления бюджетным дефицитом - проблема, актуальная для многих субъектов РФ, и, возможно, наиболее трудноразрешимая для органов местного самоуправления, поскольку их возможности финансового маневрирования на основе муниципальной бюджетной базы сильно ограничены. На местном уровне помимо традиционных механизмов поддержания баланса доходных и расходных частей особую роль в обеспечении сбалансированности приобретает финансовая помощь из бюджета субфедерального уровня на безвозмездной основе.

Принцип сбалансированности бюджета, сформулированный в ст. 33 Бюджетного Кодекса Российской федерации (БК РФ), означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. В терминах действующего бюджетного законодательства сбалансированность является основой финансовой стабильности, реальности и выполнимости бюджета, утвержденного на предстоящий год .

В научной литературе, посвященной вопросам организации бюджетного процесса и бюджетного устройства, предлагаются различные подходы к типологизации сбалансированности бюджетов. Прежде всего, видами несбалансированности являются превышение доходов над расходами (профицит бюджета) и превышение расходов над доходами (дефицит бюджета). Помимо этого Е.В.Кузнецова, например, выделяет следующие виды: общая сбалансированность бюджета (за счет привлечения возвратных финансовых ресурсов), базовая сбалансированность (за счет межбюджетных трансфертов, включаемых в общие доходы бюджета субъекта РФ), собственная сбалансированность (без учета безвозмездных поступлений) .Согласно методике, предлагаемой Н.Я.Кривоносовой, тип сбалансированности может также квалифицироваться на основе других признаков: длительность (краткосрочная, долгосрочная), отношение к плану (запланированная, незапланированная), уровень управления (федеральный, региональный, муниципальный) .

Факторы сбалансированности бюджета, выделяемые разными исследователями могут быть сгруппированы как экономико-региональные (географическое положение, природно-климатические условия, демографическая структура, пространственная и отраслевая инфраструктура, инновационно-инвестиционная активность) , фискальные (численность населения, поступления от налога на доходы физических лиц и от налога на имущество физических лиц на душу населения, доходы бюджетов) , управленческие (обеспеченность органов местного самоуправления собственными доходными источниками, оптимизация бюджетных расходов и другие) .

Тип сбалансированности (несбалансированности), уровень бюджета и уровни управления обуславливают различие методов, используемых в целях достижения соответствия величины доходов и расходов. Проблема освоения возникающего бюджетного профицита представляется существенно менее важной, чем определение источников доходов для покрытия дефицита, реализация мероприятий, направленных на оптимизацию структуры бюджета. .Т.Г.Скурихина показывает, что на местном уровне первостепенное значение имеют инициативы органов муниципального управления, направленные на обеспечение сбалансированности за счет мобилизации собственных резервов роста налоговых и неналоговых поступлений . Оптимальное планирование инвестиционных бюджетных расходов способно не только положительно воздействовать на рост доходов, но и обеспечивать решение задач социально-экономического развития муниципалитетов. Управление сбалансированностью местного бюджета на федеральном и региональном уровне включает совершенствование механизма распределения налоговых доходов и расходных полномочий между бюджетами разных уровней, построение эффективной системы бюджетного регулирования. Особую значимость приобретает выработка эффективных механизмов распределения региональной финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений, предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований являются дополнительной поддержкой для обеспечения сбалансированности бюджета. Согласно статье 138 БК РФ, «дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)» .В соответствии с законодательством, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов субъектов РФ получают только те муниципальные образования, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

При этом статья 138 БК РФ также определяет уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) как соотношение налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Таким образом, дотации выделяются для повышения доходов муниципальных образований с наименее развитой налоговой базой, то есть в целях компенсации доходов и превышающих их расходов, которые не могут быть покрыты за счет собственных доходов. Увеличение дотаций в структуре доходов бюджета говорит о снижении налоговых и неналоговых доходов, что в свою очередь свидетельствует об ухудшении экономической ситуации в этих районах. В настоящее время методики распределения бюджетных дотаций существенно различаются в различных регионах России, предполагают достижение разных целей, использование различных условий и механизмов распределения средств , поэтому анализ региональных практик управления сбалансированностью местных бюджетов представляется весьма актуальным. Его прикладное значение определяется не только необходимостью выработки эффективных систем дотирования, но важностью выявления рисков социально-экономического развития, связанных с наличием финансовой зависимости муниципальных образований от бюджетов вышестоящего уровня.

Проанализируем далее проблему финансовой зависимости бюджетов муниципальных образований от регионального бюджета на примере Нижегородской области. Бюджет области, как и бюджеты других субъектов Российской Федерации, предусматривает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов. Дотирование осуществляется с целью выравнивания финансовых возможностей осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Право на получение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности всеми муниципальными образованиями предусматривается статьей 9 закона «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области», законом определяется порядок расчета общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), а также методика их распределения .

Для целей анализа роли региона в достижении сбалансированности бюджетов муниципальных образований Нижегородской области авторами был сформирован массив эмпирических данных о бюджетных параметрах муниципалитетов за 8 лет (с 2006 по 2013 гг.). Источниками информации выступили решения Земских собраний, размещенные в информационно-справочных системах, а также на официальных сайтах муниципальных образований Нижегородской области. Данные об объемах трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов оценивались на основании законов о бюджете Нижегородской области, относящихся к рассматриваемому временному периоду.

Нижегородская область является одним из промышленно развитых регионов РФ. При отсутствии значительных запасов материально-сырьевых ресурсов область характеризуется высоким научно-техническим потенциалом, а также мощной образовательной базой, более 30% валового регионального продукта (ВРП) формируется за счет обрабатывающих производств. В 2013 г. область занимала 7-е место в рейтинге российских регионов по объему продукции, произведенной обрабатывающими предприятиями, доля ВРП Нижегородской области в совокупном ВРП регионов РФ составляла 1,7% . По административно-территориальным признакам в состав Нижегородской области входят 4 города областного значения и 48 муниципальных районов.

О степени дифференциации муниципальных образований Нижегородской области по уровню социально-экономического развития позволяют судить различия в суммах их совокупных бюджетных доходов (Таб. 1) и бюджетных доходов на душу населения (Таб. 2).

Размах вариации доходов муниципальных бюджетов в 2013 году в регионе составил 7 929,6 млн. руб. при среднем значении 451 млн. руб. Очевидно, что совокупность муниципалитетов неоднородна по объемам бюджетных доходов, что подтверждается значительным коэффициентом осцилляции - 1758%. Анализ распределения по уровню бюджетных доходов показывает, что группу с наибольшими доходами образуют 3 города областного значения: Нижний Новгород, Бор и Саров, то есть менее 6% общего числа муниципальных образований. Следующую «успешную» группу составляют районы, на территории которых располагаются крупные промышленные предприятия. При этом подавляющее большинство муниципальных образований (73,1%), специализирующихся на легкой, пищевой промышленности или сельском хозяйстве, характеризуются сравнительно невысокими бюджетными доходами. Статистически, общее распределение асимметрично относительно модального интервала (105,1 - 261,7 млн. руб.), наблюдается правосторонняя асимметрия (коэффициент асимметрии: 6,76). Показатели вариации объемов бюджетных доходов позволяют характеризовать Нижегородскую область как регион, в котором объективные различия социально-экономического развития муниципальных образований обуславливают значительные различия налоговых поступлений.

Таблица 1 - Распределение муниципальных образований Нижегородской области по бюджетным доходам в 2013 году

Следует заметить, что эти муниципальных образования являются наиболее экономически развитыми районами, которые также характеризуются высокой численностью населения по сравнению с остальными муниципалитетами Нижегородской области, поэтому самыми значительным источником доходов бюджета являются налоговые поступления, в том числе налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Поскольку экономически развитые районы характеризуются относительно высокой численностью населения, целесообразно скорректировать бюджетные доходы с учетом демографического фактора муниципалитетов. Аналитическая группировка по коэффициенту бюджетной результативности, учитывающему среднюю численность населения территорий в рассмотренный период, демонстрирует меньшую асимметрию относительных показателей для муниципалитетов. Тем не менее, правостороннее смещение наблюдается также и в полученном распределении. (Среднее значение бюджетных доходов на душу населения: 10, 1 тыс. руб.; медианное значение: 9,9 тыс. руб.; мода: 9,6 тыс. руб.).

Таблица 2 - Распределение муниципальных образований Нижегородской области по бюджетным доходам на душу населения и суммам трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2013 г.

В 70% муниципальных образований уровень бюджетных доходов на душу проживающего населения находится в интервале 5,7 - 11,3 тыс. руб. Заметим, что группы районов по коэффициенту бюджетной результативности не коррелируют с группами муниципалитетов, сформированными по номинальным суммам бюджетных доходов. Так, наиболее высокий уровень относительного экономического благосостояния (14, 0 - 16,8 тыс. руб. на душу населения) наблюдался в муниципальных районах, не являющихся лидерами по абсолютным объемам бюджетных доходов. И напротив, города областного значения, отмеченные в числе лидеров по объемам бюджетных доходов, входят в группу с наименьшими показателями бюджетной результативности (5,7 - 8,5 тыс. руб.). Полученные результаты обнаруживают существование разрывов в уровнях абсолютного и относительного благосостояния городов и районов Нижегородской области. При этом объемы налоговых и неналоговых поступлений в бюджет муниципалитетов, выступающие источником покрытия расходных статей, являются одними из важных факторов, обуславливающими долгосрочное социально-экономическое развитие территорий. В краткосрочной перспективе их различия, как минимум, создают неравные финансовые возможности муниципальных образований для решения вопросов местного значения. Выравнивание бюджетной обеспеченности районов области осуществляется путем дотирования из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Проведение ретроспективного анализа показало, что в период 2006-2013гг.из бюджета Нижегородской области выделялись значительные объемы финансовой помощи муниципальным образованиям. Достаточно отметить, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности получали все муниципалитеты области за единственным исключением (Кстовский район, 2010 г.). В среднем на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов из областного бюджета ежегодно выделялось 2 944,3 млн. руб. (с учетом инфляции, в ценах 2005 г.), при этом динамика дотаций немонотонна и носит выраженный колебательный характер (Рис. 1). Отчетливо прослеживаются два периода спада с последующим поступательным ростом: в 2009 г., когда совокупные объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снизились на 40,52% по сравнению с уровнем 2008 г., и в 2012 г., продемонстрировавшем еще более глубокий спад, когда общая сумма дотаций снизилась на 54,99% по сравнению с предыдущим годом. В среднем, с учетом ежегодно объемы дотаций снижались на 212,4 тыс. руб. (с учетом инфляции).

Рис.1. Общие объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Нижегородской области с 2006 по 2013 гг. (в ценах 2005 гг.).

Заметим, что нисходящая динамика совокупных объемов дотаций отражает как неблагоприятные проявления спада в экономике и состояния государственных финансов, обусловленные кризисом 2008-2009 гг., так и положительные явления экономического роста на фоне увеличения федеральных доходов в 2012 г. В условиях стабильно развивающейся экономики нисходящая динамика совокупных дотаций способна создавать стимулы к достижению сбалансированности за счет собственных средств муниципалитетов, оптимизации структуры налоговых и неналоговых поступлений, выработке механизмов достижения финансовой независимости от бюджетов вышестоящего уровня.

Сокращение выделение дотаций местным бюджетам в 2012г. характеризовалось значительной неравномерностью распределения трансфертов между муниципальными образованиями. Это наглядно иллюстрирует кривая Лоренца, построенная на основе данных о дотациях муниципальным районам (Рис.2). Так, почти 3/4 всех муниципальных районов получали немногим более половины (55,1%) суммы всех дотаций и лишь 24% (12 районов) - остальные средства, выделяемые региональным бюджетом.

Рис.2. Неравенство Кривая Лоренца за 2012 г.

Проанализировав корреляцию распределения средних сумм трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности в группах муниципалитетов по показателям бюджетной результативности, можно видеть, что отрицательная зависимость прослеживается для 2-4 групп (Табл.1). В группе районов с наименьшими показателями бюджетной результативности (5 740,0 - 8504,8 млн. руб.) средние суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности минимальны. Очевидно, для достижения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципалитетов, принадлежащих к первой группе необходимы меньшие объемы финансирования из регионального бюджета.

Динамика среднего удельного веса трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности в доходах районов области в 2009-2013 гг. аналогична динамике общих объемов дотаций (Рис.3). В посткризисные 2010-2011 гг. муниципальные образования Нижегородской области испытывали наибольшие затруднения с поддержанием сбалансированности бюджетов и достижением расчетной бюджетной обеспеченности.

Рис.3. Средний удельный вес дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в бюджетных доходах муниципалитетов Нижегородской области в 2009 - 2013 гг.

Результаты расчета средних долей региональных трансфертов в бюджетных доходах иллюстрируют существующую зависимость муниципалитетов Нижегородской области от бюджета вышестоящего уровня (Табл. 3). В среднем за период 2009-2013 гг. свыше 40% муниципальных образований в структуре доходов бюджета имели от 16% до 42% дотационного финансирования. Одновременно более трети бюджетов получали менее 8% трансфертных доходов, обладая достаточной финансовой самостоятельностью в управлении сбалансированностью своих бюджетов. Степень финансовой зависимости заметно варьировалась по годам, в наиболее сильной степени ее проявление можно видеть в 2011 г., характеризовавшимся максимальным номинальным объемом финансирования местных бюджетов.

Таблица 3 - Распределение муниципальных образований Нижегородской области по средней доле дотаций в общем объеме доходов

В целом, проведенный экономико-статистический анализ бюджетных показателей муниципальных образований Нижегородской области позволил прийти к следующим выводам:

• Достижение сбалансированности бюджетов практических всех муниципальных образований Нижегородской области осуществляется за счет средств регионального бюджета. Между доходами местных бюджетов существует значительный разрыв, обусловленный различиями уровней социально-экономического развития. Высокая степень дифференциации как абсолютных, так и относительных показателей бюджетных доходов определяет неравные финансовые возможности муниципальных образований для решения вопросов муниципального управления.
• В Нижегородской области велика доля муниципальных образований, располагающих незначительным финансовым потенциалом для осуществления расходных обязательств, низкий уровень собственной сбалансированности местных бюджетов подтверждается значительными долями дотаций в структуре их доходов. Бюджетная деятельность муниципальных образований такого типа характеризуется высокими рисками зависимости от состояния регионального бюджета.
• Стабильное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности за счет трансфертов регионального бюджета, является фактором ослабления бюджетной самостоятельности ряда районов. В этой связи можно говорить о рисках замедления социально-экономического развития, как для отдельных территорий, так и для региона в целом. Опираясь лишь на достижение базовой сбалансированности, муниципалитеты способны утратить стимулы к собственным действиям по мобилизации резервов увеличения налоговых и неналоговых поступлений. Очевидно, что, помимо наполнения доходной части бюджетов, дотационные муниципалитеты нуждаются в разработке и реализации мер, направленных на повышение инвестиционной активности территорий, совершенствование механизма распределения налоговых доходов и расходных полномочий, построение эффективной системы бюджетного регулирования.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от 28.10.2014 г.) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Кузнецова Е.В. Методологические основы и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // региональная экономика: теория и практика. 2011. №12(195). С.53-60.

3. Кривоносова Н.Я. Теория и практика сбалансированности бюджетов субфедерального уровня // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2013. №6. С.61-65.

4. Скурихина Т.Г. Инновационно-инвестиционная активность как фактор сбалансированности местных бюджетов // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. 2011. Т 2. №7. С. 114-117.

5. Черхарова Н.И. Проверка сбалансированности местного бюджета методами кластерного анализа // Молодой ученый. 2010. Т.2, №8(19). С.44-48.

6. Сорокина Т.В. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации реформы бюджетного процесса // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. №4. С.26-31.

7. Литвиненко А.В. Проблемы сбалансированности бюджетов муниципальных образований Московской области. // Общество, государство, право: интернет-журнал. 2011. №1. [электронный ресурс]. URL: http://gosuprav.ru/issue-1-3-2011.html (дата обращения 15.10.2014)

8. Скурихина Т.Г. Понятие местного бюджета и методы обеспечения его сбалансированности [электронный ресурс] // Вопросы управления. 2012. №1 [сайт]. URL: http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/01/17/ (дата обращения 15.10.2014)

9. Левина В.В. Управление сбалансированностью местных бюджетов с использованием межбюджетных трансфертов // Практика муниципального управления. 2014. № 5. С. 46-52.

10. Закон о межбюджетных отношениях в Нижегородской области от 6 декабря 2011г. №177-З (с изм., внесенными законом Нижегородской области от 18.12.2013 № 166-З) [электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW187_65384/

11. Официальный сайт Правительства Нижегородской области [электронный ресурс]. URL: http://government-nnov.ru/?id=1458 (дата обращения 01.11.2014)

Bibliography

1. Budget Code of the Russian Federation: Federal Law of July 31 1998 №145-FZ (as amended on 28.10.2014) . Access of reference and legal system "ConsultantPlus".

2. KuznetsovaE.V.Methodological bases andcharacteristics of budgets balance in RussianFederation // Regional economics: theory and practice.2011. №12(195). Pp. 53-60.

3. Krivonosova N.Yu. Theory and Practice of Budget Balancing at Subfederal Level // Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy. 2013. №6. Pp. 61-65.

4. Skurikhina T.G. Innovation and investment activity as a factor of balance local budgets // Proceedings of Petrozavodsk State University. 2011. Vol.2. №7. Pp. 114-117.

5. Cherharova N.I. Checking the balance of the local budget means cluster analysis // Molodoy uchenyy. 2010. Vol.2, №8(19). Pp.44-48.

6. Sorokina T.V. To balance local budgets in the conditions of implementation of the reform of the budget process // Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy. 2010. №4. С. 26-31.

7. Litvinenko A.V. Problems of balancing the municipalities budgets in Moscow region // Obshchestvo, gosudarstvo, pravo: internet-zhurnal. 2011. №1. . URL: http://gosuprav.ru/issue-1-3-2011.html (date of access 15.10.2014)

8. Skurikhina Т.G. The concept of local budget and methods to ensure its balance // Management Issues. 2012. №1 . URL: http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/01/17/ (date of access 15.10.2014)

9. Levina V.V. Management of balance local budgets using intergovernmental transfers // Praktika munitsipal"nogo upravleniya. 2014. № 5. Pp. 46-52.

10. The Law on intergovernmental relations in the Nizhny Novgorod region of December 6, 2011 № 177-L . Access of reference and legal system "ConsultantPlus".

Гл. редактор журнала «Практика муниципального управления» Татьяна Калинина приняла участие в заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации «Пути достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Оптимизация расходных обязательств: совершенствование управления бюджетными расходами, повышение прозрачности и открытости местных бюджетов».

Гл. редактор журнала «Практика муниципального управления » Татьяна Калинина приняла участие в заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации «Пути достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований . Оптимизация расходных обязательств: совершенствование управления бюджетными расходами, повышение прозрачности и открытости местных бюджетов».

Парламентарии, представители федеральных и региональных органов государственной власти и управления, местного самоуправления , общественных организаций обсудили проблемы оптимизации расходных обязательств местных бюджетов.

Открыл заседание Председатель Совета Федерации Сергей Миронов. Он подчеркнул не просто актуальность, а сверхактуальность представленной на обсуждение темы. Не случайно, по его словам, глава государства в Послании Федеральному Собранию в ноябре минувшего года отметил необходимость подготовить Правительству предложения по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней.

Глава палаты российского парламента напомнил, что обеспечение соответствия доходов бюджетов их расходам было одной из основных целей реформы местной власти в 2003 году. Однако этой цели до сих пор достичь не удалось, констатировал он. В настоящее время, сказал С.Миронов, местные бюджеты формируются главным образом за счёт трансфертов - их доля в доходной части бюджетов, по данным Счетной палаты, составляет почти 60 процентов.

Как подчеркнул Председатель Совета Федерации , доля доходов местных бюджетов от местных налогов мизерна. Так, в среднем доходы от налога на землю составляют 3-4 процента объёма местных бюджетов, заявил он, а от налога на имущество физических лиц – около полупроцента.

Большинство экспертов оценивают состояние местных бюджетов как кризисное, заявил глава палаты российского парламента.

Совершенствование межбюджетных отношений между уровнями власти, продолжал С.Миронов, уже многие годы является приоритетным направлением деятельности Совета Федерации. К числу приоритетов он отнес разработку эффективных мер по сокращению значительных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, уменьшение дисбаланса в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципалитетов, а также ликвидацию несоответствия бюджетов объёмам расходных обязательств.

Решение проблем сбалансированности местных бюджетов, по мнению Председателя СФ, требует комплексного подхода. Задача сложная в практическом исполнении, подчеркнул он, но к её решению надо приступать. «Уверен, - заявил С .Миронов, - что без поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы не обойтись. Мы надеемся на изменение позиции Министерства финансов по этому вопросу».

Глава Совета Федерации обратил внимание на то, что и международные обязательства нашей страны требуют приведения доходов местных бюджетов в соответствие их расходам. Прямое указание на это, по его словам, содержится в Европейской хартии местного самоуправления. «Мы обязаны выполнять это требование», - подчеркнул С.Миронов. Принципы бюджетной автономии местных властей подробно раскрыты в рекомендациях Кабинета министров странам-членам Совета Европы, принятых в 2005 году; и им также целесообразно следовать, добавил он.

Председатель Совета Федерации обратил внимание на то, что палата российского парламента многократно обращалась к этой проблеме. «Достаточно упомянуть ежегодные предложения палаты по формированию федерального бюджета », - сказал он. Конкретные предложения, по его словам, содержатся и в рекомендациях парламентских слушаний, «круглых столов», рабочих заседаний комитетов и комиссий, в том числе проведенных в регионах. С.Миронов напомнил некоторые из рекомендаций: собственные доходы местных бюджетов должны быть увеличены за счёт дополнительных налоговых источников; к местным налогам необходимо отнести налог, взимаемый по упрощённой системе налогообложения. Прорывом во всей бюджетной политике государства, указал Председатель СФ, было бы закрепление части налога на прибыль за местными бюджетами. «Знаю, - заявил он, - что такое решение может привести к резкой дифференциации их доходов. Но в законодательстве есть и применяется на практике институт отрицательных трансфертов. Думаю, что использование этого института для изъятия части налоговых доходов у «высокодоходных» муниципалитетов в пользу бюджета субъекта Федерации, позволит сгладить эти различия».

Председатель палаты российского парламента обратил внимание на необходимость принятия и других законодательных мер, которые будут способствовать решению проблемы. В их числе, в частности, совершенствование правовых механизмов, обеспечивающих безусловную компенсацию уменьшения налоговых доходов местных бюджетов в результате решений, принимаемых на федеральном уровне; упрощение процедур оформления земельных участков и имущества в собственность; введение механизма зачисления налога на доходы физических лиц по месту проживания, а не работы. «Эти меры, - по убеждению С.Миронова, - позволили бы увеличить поступления в муниципальную казну».

Председатель СФ остановился на вопросах, которые, по его мнению, должны решить и сами органы местного самоуправления. Местное самоуправление, заметил С.Миронов, должно приложить усилия для выявления внутренних резервов оптимизации расходов и увеличения доходов. Возможностью для этого, по его словам, могут стать инвентаризация и оптимизация расходных обязательств, совершенствование работы с муниципальным заказом, а также оценка обоснованности и эффективности предоставления льгот по уплате местных налогов.

Глава Совета Федерации подчеркнул особую значимость формирования контрольных органов муниципальных образований. Контроль в бюджетной сфере, заявил он, – это важнейшее звено в обеспечении публичности и прозрачности деятельности местного самоуправления. Эффективным механизмом контроля, по его словам, является неформальная организация публичных слушаний по бюджету, которые сейчас во многих муниципальных образованиях проводятся только «для галочки». Нет реального обсуждения населением основных направлений планируемых расходов, отметил С.Миронов .

С докладом на заседании выступил заместитель Министра финансов РФ Антон Силуанов. Содоклады Совету представили заместитель руководителя Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии Юрий Акиньшин и заместитель руководителя Федеральной налоговой службы России Наталья Завилова. В дискуссии приняли участие члены Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации.

Материалы по этой тематике найдут отражение на страницах «Практики местного самоуправления ».

Бюджет любого уровня бюджетной системы государства должен быть сбалансирован. Однако в силу действия различных факторов (экономических, политических, природных и др.) часто возникают ситуации, когда доходы бюджета (налоговые и неналоговые) не покрывают все необходимые расходы. В статье рассмотрены подходы построения сбалансированной бюджетной политики, применяемые в муниципальном образовании «Шулкинское сельское поселение» Оршанского района Республики Марий Эл .

Оксана Владимировна АЙТОВА, консультант финансового отдела муниципального образования «Оршанский муниципальный район» Республики Марий Эл

Небольшие муниципальные образования объединяет ряд проблем, связанных со стопроцентным и качественным выполнением своих полномочий в пределах размеров утвержденного бюджета. И один из камней преткновения - превышение расходной части бюджета над доходной. Бюджет муниципального образования «Шулкинское сельское поселение» в 2015 году исполнен по доходам в сумме 13,51 миллиона рублей, по расходам - 13,6 миллиона рублей. То есть исполнение бюджета произошло с дефицитом в 93 тысячи рублей. Источником внутреннего финансирования дефицита бюджета муниципального образования является изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета. Таким образом, бюджет муниципального образования за 2015 год удалось сбалансировать.

Меры для роста доходов

Доходная часть бюджета Шулкинского сельского поселения формируется главным образом за счет безвозмездных поступлений, составляющих 88% от общего объема доходов, а 12% остается на долю налоговых и неналоговых доходов.

Доходы от налогов, установленных на местном уровне, составляют 33%, в том числе: от налога на землю - 24%, от налога на имущество физических лиц - 9%.

Безусловно, местное самоуправление должно самостоятельно прикладывать максимум усилий для выявления внутренних резервов оптимизации расходов и увеличения доходов. В нашем поселении применяется ряд мер, направленных на увеличение доходной части бюджета. Особое внимание уделяется основным бюджетообразующим налоговым доходам - НДФЛ, земельному налогу и налогу на имущество.

В части увеличения поступлений налога от физических лиц в муниципальном образовании проводится работа по выведению из тени тех граждан трудоспособного возраста, которые скрывают свои доходы, с дальнейшей постановкой их на налоговый учет. Ожидаемым результатом от данного мероприятия по итогам работы за 2017 год будет дополнительное поступление НДФЛ в доход бюджета различных уровней в размере 180 тысяч рублей, в том числе в бюджет муниципального образования «Шулкинское сельское поселение» - 18 тысяч рублей. Кроме того, ожидаемый размер перечислений за 2017 год в фонд социального страхования и пенсионный фонд - 410 тысяч рублей.

Также проводится контроль за уровнем минимального размера оплаты труда работников, занятых на работах у частных предпринимателей, - до 9,25 тысячи рублей. Дополнительные поступления налога на доходы физических лиц за 2017 год от этого направления в бюджеты различных уровней прогнозируются в размере 11 тысяч рублей, в том числе в бюджет муниципального образования «Шулкинское сельское поселение» - 1,1 тысячи рублей, дополнительные перечисления в фонд социального страхования и пенсионный фонд - 26 тысяч рублей.

Для увеличения поступлений по земельному налогу и налогу на имущество проводится:

инвентаризация объектов и субъектов налогообложения земельного налога и налога на имущество физических лиц;

работа по выявлению незарегистрированных в установленном порядке объектов недвижимости, принадлежащих физическим лицам;

документальное оформление и постановка на кадастровый учет брошенных земельных участков и неиспользуемых земельных долей, их регистрация в собственность муниципального образования.

Анализируя эффективность вышеуказанных мероприятий, можно сделать вывод: количество земельных участков, по которым планируется предъявить земельный налог к уплате в 2017 году, увеличится на пять единиц, сумма земельного налога возрастет на 1,5 тысячи рублей, станет больше (на шесть единиц) и количество строений, помещений и сооружений, налог на имущество по которым составит 1,2 тысячи рублей.

Всего от вышеуказанных мероприятий в текущем году прогнозируется увеличение поступлений налоговых доходов в доход бюджета различных уровней в сумме 191 тысяча рублей, в том числе в бюджет муниципального образования «Шулкинское сельское поселение» - 22 тысячи рублей. Кроме того, ожидаемый размер перечислений за 2017 год в фонд социального страхования и пенсионный фонд - 436 тысяч рублей.

Меры для оптимизации расходов

В направлении сокращения расходной части бюджета на территории муниципального образования «Шулкинское сельское поселение» с января 2016 года проводится работа по реализации проекта «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в муниципальном образовании». Объектом реализации данного проекта выбрали линии электропередачи протяжен­ностью 40,78 километра.

За январь - февраль 2016 года заменено 128 ламп ДРЛ‑250 Вт на светодиодные лампы. Экономия средств, направленных на уличное освещение, не заставила себя ждать и дала отличные результаты - 197 тысяч рублей за март - декабрь 2016 года, что в 3,7 раза больше, чем за аналогичный период 2015 года (рисунок ).

Прогнозируемый эффект энергосбережения за 2017 год - 110,2 киловатт, экономия бюджетных средств - 576 тысяч рублей.

Учитывая, что в современных реалиях муниципалитетам недостаточно имеющихся доходных источников для верстки бездефицитного бюджета, считаем, что для достижения сбалансированности бюджетной политики муниципалитетов на федеральном уровне необходимо:

1) рассмотреть возможность уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, так как основные социальные услуги граждане получают по месту жительства (образование, здравоохранение, благоустройство и др.);

2) оставлять на муниципальном уровне налоговые поступления от малого и среднего бизнеса, работающего по упрощенной налоговой системе;

3) разработать упрощенный порядок постановки на кадастровый учет объектов недвижимости и земельных участков с учетом использования возможностей картографии, аэрографии и космических спутников;

4) разработать механизм принуждения владельцев недвижимого имущества (включая объекты, которые длительное время числятся в незавершенном строительстве) к постановке на кадастровый учет объектов недвижимости и земельных участков;

1 Статья подготовлена на основе работы «Подходы построения сбалансированной бюджетной политики на примере муниципального образования „Шулкинское сельское поселение“», которая заняла 3-е место на Четвертом Всероссийском конкурсе Союза финансистов России «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист» в 2016 году.

СТ 139 БК РФ

1. Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Абзац второй утратил силу.

2. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

3. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает на срок не менее трех лет перечень расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, целевые показатели результативности предоставления субсидий и их значения.

Выделение субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субсидий за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не допускается.

4. Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

5. Заключение соглашений о предоставлении субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, осуществляется в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами.

Комментарий к Ст. 139 Бюджетного кодекса РФ

Ст. 139 Бюджетный кодекс урегулировал основные положения взаимоотношений бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено (ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в следующей форме:

Финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования тех минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

Предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

Иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации. Это, например, бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, а также субсидии.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание социально - экономического развития определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов определяются аналогично порядку, действующему для федерального бюджета, т.е. в указанном случае определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

11.05.2016

За 2015 год Пятым арбитражным апелляционным судом рассмотрено 41 дело, связанное с применением бюджетного законодательства, что составляет 0,4% от общего количества рассмотренных в 2015 году дел (9146). Из них: 9 дел связаны с предоставлением юридическому лицу бюджетных средств на возвратной и возмездной основе, 10 - со взысканием убытков за счет средств соответствующего бюджета, связанных с реализацией законов о предоставлении льгот отдельным категориям граждан, 3 - с нецелевым использованием бюджетных средств, 3 - с обжалованием действий (бездействий) органов, исполняющих судебные акты, 16 - с реализацией принудительного порядка по возврату неиспользованных средств субсидий.

По результатам рассмотрения апелляционных жалоб на судебные акты по делам, связанным с применением бюджетного законодательства, в 8 случаях судебный акт суда первой инстанции Пятым арбитражным апелляционным судом был отменен, в 1 случае - судебный акт суда первой инстанции был изменен.

По итогам анализа практики рассмотрения споров связанных с применением бюджетного законодательства, определены следующие общие подходы его применения:

1.1. Федеральное казенное учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, вынесенного по результатам проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, а также имущества, находящегося в федеральной собственности, которым выявлены факты нецелевого использования выделенных бюджетных ассигнований получателем бюджетных средств, а также не исполнены полномочия получателя бюджетных средств в части результативности их использования.

При этом, в обоснование заявленных требований учреждение указало, что нецелевого расходования бюджетных средств им допущено не было. Все выделенные денежные средства использованы эффективно и на утвержденные цели в пределах доведенных лимитов.

Решением суда заявленные требования удовлетворены частично. Представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора признано незаконным в части выводов о нецелевом использовании денежных средств, оплаченных за работы по установке понтонного причала; за работы по устройству защитного сооружения откосного типа; за услуги по аренде причала. В остальной части заявленных требований отказано.

Пятый арбитражный апелляционный суд, оставляя без изменения решение суда первой инстанции, исходил из того, что материалами дела подтверждаются факты частичного нецелевого использования выделенных бюджетных ассигнований получателем бюджетных средств, а также подтвержден факт неисполнения полномочия получателя бюджетных средств в части результативности их использования.

В силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В статье 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В рамках рассмотренного дела судом установлено, что Федеральное казенное учреждение заключило контракт на выполнение работ по реконструкции здания. Объем работ, подлежащих выполнению, был согласован Целевой программой, а стоимость работ установлена соответствующей сметой.

При этом, исследовав объем выполненных работ, суд установил, что часть работ, выполненных и оплаченных учреждением, не была предусмотрена целевой Программой и не была заложена в смету.

Таким образом, факт частичного нецелевого использования бюджетных средств был подтвержден.

В то же время суды обеих инстанции установили, что Федеральным казенным учреждением также были потрачены бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением, однако, не были представлены надлежащим образом оформленные документы о выполнении соответствующих работ, на оплату которых эти бюджетные средства были предоставлены. Фактически же бюджетные средства были израсходованы результативно и по целевому назначению. Поскольку факт отсутствия документов на все работы при их фактическом выполнении не может являться безусловным доказательством нецелевого использования бюджетных средств, требования в этой части были удовлетворены.

(Постановление Пятого арбитражного суда от 09.09.2015 №А51-7019/2014).

1.2. Федеральное агентство морского и речного транспорта обратилось в суд с исковым заявлением к администрации субъекта РФ о взыскании денежных средств, выделенных администрации в качестве субсидии и использованных не по целевому назначению, в доход федерального бюджета.

В обоснование требования агентство указало, что целевыми показателями предоставления субсидии являлось: приобретение двух единиц пассажирских судов вместимостью 233 человека; аренда одного круизного лайнера вместимостью 2100 человек. Между тем, администрация, кроме приобретения двух единиц пассажирских судов и аренды одного круизного

лайнера, приобрела судно представительского класса вместимостью 112 человек.

При этом обоснования необходимости приобретения судна представительского класса администрация не представила, что свидетельствует о нецелевом расходовании выделенных в качестве субсидии денежных средств.

Суд первой инстанции требования агентства удовлетворил и взыскал с администрации денежные средства, использованные не по целевому назначению.

Отменяя решение суда первой инстанции, коллегия апелляционной инстанции подержала вывод суда о нецелевом использовании денежных средств, поскольку согласно статье 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1) .

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Между тем, апелляционный суд пришел к выводу, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку фактически средства, потраченные администрацией на приобретение судна представительского класса вместимостью 112 человек, являются неиспользованным остатком целевых бюджетных средств, а в соответствии со статьей 242 БК РФ и Приказом Минфина России от 11.06.2009 №51н взыскание неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, производится территориальным органом Федерального казначейства на основании приказа Минфина Российской Федерации о взыскании неиспользованных остатков целевых средств.

Таким образом, в силу прямого указания федерального закона средства, которые должны быть возращены в федеральный бюджет в рамках статьи 242 БК РФ, подлежат взысканию во внесудебном (в порядке, установленном Минфином Российской Федерации), а не в судебном порядке.

(Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2015 по делу №А51-26891/2014).

1.3. Министерство транспорта и дорожного хозяйства обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о признании недействительным представления, которым последнее указало на необеспечение Министерством эффективного использования средств федерального бюджета, неосвоение средств, выделенных из федерального бюджета по причине несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты, необеспечение контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ.

В свою очередь министерство указало, что им не было допущено неэффективного использования денежных средств, поскольку денежные средства, выделенные на строительство дороги, не могли быть использованы, так как дорога должна была вести к рыбозаводу, строительство которого было отложено до 2017 года, соответственно оснований для строительства дороги и использования выделенных средств не было.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции исходил из того, что уполномоченный орган, принимая решение о наличии или отсутствии нарушения норм, регулирующих бюджетные правоотношения, должен не только установить событие нарушения, но и лицо, обязанное совершить действие, несовершение которого является нарушением, а также наличие у такого лица необходимых полномочий (прав) по совершению такого действия, а также правовых средств по их реализации.

Так, суд первой инстанции посчитал, что лицом, ответственным за принятие решения о начале работ, в том числе по проведению закупки, по объекту «Строительство автомобильной дороги» является не министерство, а Правительство области, поскольку именно оно является органом исполнительной власти, координирующим работу подведомственных ему министерств и агентств, по реализации федеральной целевой программы в части строительства заводов и дорог к ним, в связи с чем действия министерства в данном случае определяются решениями правительства, как вышестоящего органа исполнительной власти.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу, что в данном случае министерство не является тем лицом, которое допустило неосвоение средств субсидии, выделенных по объекту «Строительство автомобильной дороги», как впрочем, министерство и не является тем органом исполнительной власти Сахалинской области, который в данном случае ответственен за несвоевременное решение организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта «Строительство автомобильной дороги» из Перечня работ, подлежащих выполнению.

Суд апелляционной инстанции посчитал, что выводы суда являются ошибочными, поскольку факт невыполнения работ по строительству дороги подтверждается материалами дела, соответственно министерством допущено неэффективное использование денежных средств.

При этом Уставом субъекта Российской Федерации установлено, что в состав правительства входят высшие должностные лица, в том числе возглавляющие Министерство транспорта и дорожного хозяйства субъекта РФ. Правительство осуществляет полномочия через органы исполнительной власти, созданные им.

Министерство осуществляет функции по выработке и реализации региональной политики в сфере дорожного хозяйства. Одной из основных задач министерства является выработка и реализация региональной государственной политики в сфере транспорта и дорожного хозяйства. Также министерство осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в частности разрабатывает, в том числе совместно с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, другими органами исполнительной власти субъекта РФ, концепции и программы по развитию транспортного комплекса и дорожного хозяйства на территории субъекта РФ; реализует отдельные полномочия в соответствии с бюджетным законодательством; осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения через подведомственные учреждения и государственные унитарные дорожные предприятия субъекта РФ, созданные с целью выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог общего пользования, необходимых для обеспечения сохранности автомобильных дорог, улучшения их транспортно-эксплутационного состояния и безопасной эксплуатации.

Таким образом, права и обязанности по реализации политики в области дорожного строительства возложены на министерство нормативным правовым актом - Положением о министерстве.

В связи с вышеизложенным судебная коллегия указала, что вывод суда первой инстанции о возникновении обязанностей по исполнению от имени субъекта РФ соглашений только у Правительства этого субъекта не соответствует непосредственно действующему Положению о министерстве.

При таких обстоятельствах, Росфиннадзор обоснованно и законно выдал министерству предписание.

(Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 по делу №А59-1546/2015).

2. Получение (отказ в получении) субсидий субъектами малого предпринимательства.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации города о признании незаконным решения об отказе в предоставлении субсидии на возмещение части затрат связанных с содействием развитию лизинга оборудования.

В обоснование доводов общество указало, что представило все документы для получения субсидий.

Отказывая в удовлетворении требований суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что согласно пункту 1 статьи 17 Закона № 209-ФЗ оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Субсидии из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации (пункт 2 статьи 78 БК РФ).

В этой связи, с целью обеспечения благоприятных условий для устойчивого функционирования и развития субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии с приоритетами экономического развития Приморского края постановлением администрации города Владивостока от 18.09.2013 № 2673 утверждена муниципальная программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в городе Владивостоке» на 2014-2018 годы», приложением № 10 к которому является Порядок оказания финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства города Владивостока, производящим и (или) реализующим товары (работы, услуги), предназначенные для внутреннего рынка Российской Федерации (далее - Порядок).

Согласно пункту 3.3. Порядка финансовая поддержка в виде субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства, производящим и реализующим товары (работы, услуги), на возмещение части затрат по мероприятиям, связанным с содействием развитию лизинга оборудования, устройств, механизмов, транспортных средств (за исключением легковых автомобилей), станков, приборов, аппаратов, агрегатов, установок, машин, средств и технологий (далее - оборудование), за исключением оборудования, предназначенного для осуществления оптовой и розничной торговой деятельности, на реализацию одного из следующих направлений:

Субсидирование уплаты субъектом малого и среднего предпринимательства первого взноса (аванса) при заключении договора лизинга оборудования;

Субсидирование части затрат, связанных с уплатой субъектом малого и среднего предпринимательства лизинговых платежей по договорам лизинга.

Субсидии предоставляются субъектам малого и среднего предпринимательства по договорам финансовой аренды (лизинга), предметами которых являются: устройства, механизмы, приборы, аппараты, агрегаты, установки, машины, средства и технологии (далее - оборудование), автотранспортные средства (за исключением легковых автомобилей), имеющие прямое отношение к осуществляемому виду предпринимательской деятельности и фактически эксплуатируемые на момент подачи заявления (без передачи в сублизинг) (пункт 3.3.1. Порядка).

Как установлено судом, заявитель являлся субъектом малого и среднего предпринимательства и участвовал в муниципальной Программе «Развития малого и среднего предпринимательства в городе Владивостоке» на 2014-2018г.г., по оказанию финансовой поддержки указанным субъектам.

В целях получения субсидий из бюджета в рамках муниципальной программы «Развитие малого и среднего предпринимательства» общество представило договор финансовой аренды, дополнительное соглашение к договору финансовой аренды, договор субаренды оборудования.

По результатам рассмотрения представленных обществом документов Комиссией по вопросам предоставления финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства было установлено, что предмет лизинга, находится в сублизинге.

Вместе с тем, пунктом 3.3 Порядка прямо установлено, что субсидии не предоставляются заявителям в случае передачи предмета лизинга в сублизинг, в связи с чем отказ в предоставлении субсидии был правомерен.

(Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015 по делу №А51-35890/2014).

Государственное учреждение - региональное отделение Фонда социального страхования РФ обратилось в суд с иском к Министерству социальной защиты субъекта РФ о взыскании убытков, причиненных ненадлежащим исполнением обязательства.

Районным отделом соцзащиты был установлен факт, что гражданка Г. получала пособие по уходу за ребенком до полутора лет по двум местам, а именно в двух городах разных субъектов РФ. В результате ей было излишне выплачено пособие. По состоянию на 01.07.2011 гражданка Г. произвела возврат части денежных средств. Однако часть денежных средств в кассу районного отдела соцзащиты, подконтрольного ответчику, не внесена.

Полагая, что Министерством социальной защиты субъекта РФ допущены нарушения пунктов 2.3.5 и 2.3.6 договора от 16.12.2010, которыми ответчик обязан осуществлять контроль за правомерностью назначения и выплаты пособий, заявитель посчитал, что ему причинены убытки в сумме невозмещенных денежных средств.

Отказывая в удовлетворении требований, суды исходили из того, что правоотношения по назначению и выплате пособия по уходу за ребенком в период времени, относящийся к возникновению спорных правоотношений, регулировался Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23.12.2009 № 1012н «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий граждан, имеющим детей», и Приказом Министерства социальной защиты населения Сахалинской области от 30.09.2010 № 263-н «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги «назначение и выплата ежемесячного пособия по уходу за ребенком родителям, являющимся гражданами Российской Федерации, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (в том числе обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях и находящимся в отпуске по уходу за ребенком), ребенок которых рожден на территории Российской Федерации».

Поскольку при обращении за оформлением пособия в районный отдел социальной защиты были представлены все документы, необходимые для назначения пособия по уходу за ребенком, у специалистов указанного отдела отсутствовали основания для отказа в назначении пособия с учетом указанных абзацем выше приказов.

Таким образом, судом не были установлены допущенные сотрудниками районного отдела Минсоцзащиты субъекта РФ нарушения приведенных нормативных актов или иных нормативных актов, регламентирующих назначение пособия по уходу за ребенком.

С учетом изложенного, судом не установлено виновных действий должностных лиц государственного органа Министерства соцзащиты населения субъекта РФ, являющихся основанием для взыскания убытков.

(Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда по делу №А59-3882/2014).

Управление Федеральной службы исполнения наказаний обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пунктов 2 - 3 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которыми установлен факт превышения бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных средств в 2013 году.

Из материалов дела следовало, что Управление Федеральной службы исполнения наказаний является как распорядителем, так и получателем бюджетных средств, которому в Управлении Федерального казначейства открыты лицевые счета, один из которых предназначен только для распределения Управлением бюджетных ассигнований по подведомственным получателем бюджетных средств, второй - только для учета принятых бюджетных обязательств Управления Федеральной службы исполнения наказаний посредством заключения государственных контрактов в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, а также для оплаты принятых денежных обязательств.

На лицевом счете, предназначенном для учета принятых бюджетных обязательств по состоянию на 30.12.2013 и 31.12.2013, лимиты бюджетных обязательств для принятия бюджетных обязательств на 2014 год в Управлении Федеральной службы исполнения наказаний отсутствовали. Однако посредством заключения государственных контрактов и договоров управлением были приняты бюджетные обязательства на 2014 год при отсутствии доведенных в 2013 году лимитов бюджетных обязательств на 2014 год.

Решением суда первой инстанции требования заявителя были удовлетворены, поскольку суд первой инстанции пришел к выводу, что в результате принятия Управлением Федеральной службы исполнения наказаний бюджетных обязательств в декабре 2013 года путем заключения государственных контрактов на 2014 год был нарушен только порядок учета бюджетных обязательств, и это не привело к превышению лимитов бюджетных обязательств.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в нарушение статьи 162, пункта 3 статьи 2018 БК РФ Управлением Федеральной службы исполнения наказаний превышен объем лимитов бюджетных обязательств.

Так, лимит бюджетных обязательств определен как объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде), а бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, то принятие и расходование бюджетных средств по заключенным Управлением договорам и контрактам возможно только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной бюджетной сметы, в связи с чем принятие бюджетных обязательств на 2014 год, не доведенных до Управления в 2013 году, является нарушением бюджетного законодательства.

Таким образом, коллегия пришла к выводу, что Управление Федеральной службы исполнения наказаний, как получатель бюджетных средств, не имело право принять бюджетные обязательства на 2014 год при отсутствии доведенных лимитов в 2013 году, в связи с чем вынесенное Росфиннадзором предписание соответствовало нормам материального права и не нарушало права и законные интересы управления.

(Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2015 по делу №А24-2384/2015).

5. Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета.

Административная комиссия городского округа обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению федерального казначейства о признании незаконными действий последнего, выразившихся в отказе в принятии и исполнении постановления по делу об административном правонарушении; об обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем принятия к исполнению указанного постановления.

При рассмотрении дела судами установлено, что постановлением по делу об административном правонарушении Департамент дорожного хозяйства субъекта РФ привлечен к административной ответственности с назначением наказания в виде административного штрафа в сумме 50 000 руб.

Добровольно постановление по делу об административном правонарушении Департаментом не исполнено, в связи с чем Административная комиссия городского округа направила в Управление федерального казначейства заявление с просьбой принятия к исполнению исполнительного документа, а именно: постановления по делу об административном правонарушении.

Посчитав, что Управление федерального казначейства не вправе принимать к исполнению данный документ, письмом постановление было возвращено без исполнения.

Удовлетворяя заявленные требования и обязывая Федеральное казначейство принять к исполнению постановление административного органа, суды исходили из того, что департамент дорожного хозяйства является органом исполнительной власти, финансирование деятельности Департамента осуществляется за счет средств краевого бюджета через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства

Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам казенных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе, в силу положений статьи 161 БК РФ, по денежным обязательствам органов государственной власти (государственных органов), установлен статьей 242.4 БК РФ.

Согласно положениям указанной статьи исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам его казенного учреждения - должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, предусмотренными статьей 242.1 БК РФ, в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета казенного учреждения субъекта Российской Федерации, по месту открытия должнику как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, поскольку у Департамента, являющегося бюджетным учреждением, отсутствуют счета в банке или в другом кредитном учреждении, постановление по делу об административном правонарушении, как соответствующий исполнительный документ, выдаваемый административным органом - Административной комиссией городского округа, подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3- 242.5 БК РФ.

При таких обстоятельствах, в случае поступления в территориальный орган Федерального казначейства постановления государственного органа о наложении (взыскании) административного штрафа территориальный орган Федерального казначейства письменно сообщает должнику о поступлении указанного постановления и необходимости представления им в установленном порядке платежного документа для оплаты.

(Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2015 по делу №А51-3567/2015).

6. Порядок взыскания задолженности с органов исполнительной власти.

Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Финансового управления городского округа, выразившегося в неисполнении требований исполнительного листа в трехмесячный срок, наложении штрафа.

Из материалов дела следовало, что предпринимателем в Финансовое управление городского округа был предъявлен исполнительный лист на взыскание неосновательного обогащения с администрации городского округа.

В силу того, что спустя три месяца сумма задолженности перед предпринимателем управлением так и не была погашена в полном объеме, заявитель посчитал, что бездействие Финансового управления является незаконным, в связи с чем обратился в суд за защитой нарушенного права.

Отказывая в удовлетворении требований суды первой и апелляционной инстанций указали, что в абзаце 3 пункта 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 приведены разъяснения, из которых следует, что согласно пункту 6 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с муниципального образования за счет средств бюджета должно быть произведено соответствующим финансовым органом в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение. Согласно пункту 5 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебных актов по искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Механизм, обеспечивающий в случае необходимости возможность принятия финансовым органом муниципального образования организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, предусмотрен действующим бюджетным законодательством. В силу статьи 217 БК РФ порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 217 БК РФ в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, в том числе в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в Определении от 01.10.2009 №1312-0-0 указал, что согласно положений пункта 4 статьи 21, пункта 4 статьи 217 и пункта 3 статьи 219.1 БК РФ, внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете, в том числе при исполнении судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов, может быть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), т.е. в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы того же рода, определенные одной целью.

Между тем, из материалов дела было установлено, что на момент поступления исполнительного листа денежные средства на уплату задолженности по поступившему исполнительному листу отсутствовали.

При этом в соответствии с бюджетом городского округа на год, на исполнение судебных актов в этом году было предусмотрено 25 млн. рублей, тогда как общая задолженность по исполнительным листам, предусматривающим взыскание средств с местного бюджета, составляла более 130 млн. рублей.

Финансовое управление выходило с инициативой в Думу городского округа о перераспределении бюджетных ассигнований для увеличения расходов на исполнение судебных решений. Однако перераспределение денежных средств произведено не было, в связи с чем, по объективным и независящим от финансового управления причинам, исполнительный лист, предъявленный предпринимателем, не был исполнен.

При таких обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о недоказанности факта незаконного бездействия административного органа по исполнению спорного судебного акта, поскольку вина Финансового управления в неисполнении судебных актов отсутствовала. Указанным органом в рамках его полномочий были предприняты все возможные меры, направленные на исполнение судебных актов, предусматривающих взыскания средств муниципального бюджета.

При этом при вынесении решения суды учитывали, что Финансовое управление не вправе направлять расходы иного вида на исполнение судебных актов при отсутствии внесения изменений в решение о бюджете. Сводная бюджетная роспись должна соответствовать основным параметрам бюджета, иной подход свидетельствовал бы о вмешательстве в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования и создавал угрозу сбалансированности бюджета.